中央政府和各級地方政府之間的競爭是以轉軌經濟為背景的。在對資源和控制權的競爭中，地方政府處于中央政府和微觀主體（企業）之間，政府地方債務發揮著承上啟下的作用。中央政府與地方政府之間的競爭往往容易導致舉債前缺乏項目評估，舉債時盲目，舉債后缺乏管理，還債時責任不清和缺乏信譽等問題，還容易導致中央政府和地方政府職能的缺位和越位。

在中國，中央政府和各級地方政府之間并非公平博弈。中央政府對地方政府領導人的政治收益有決定性權力；中央政府有立法權，如政府地方債務稅收制度和貨幣政策制度；中央政府的越位體現在對市場的過度干預和對地方政府的行政命令上；地方政府在中央政府逐步實行放權讓利后，政府地方債務擁有了實現多重目標的資源配置和收入分配的權利，有了巨大創新動力去獲取更多的收益，并對中央政府形成一種新的倒逼，這也導致了地方政府越位和缺位的行為，并最終導致地方政府的財政收入來源不足。首先是省市縣鄉四級政府層次多，結構復雜，政府層次越低，支出壓力越大，財政收入與支出不對稱。其次是地方政府缺乏必要的正規融資渠道，在不得已的情況下，只得通過各種非正規渠道進行變相舉債和違規融資。由于非正規舉債融資方式隱蔽性強，政府地方債務缺乏有效的監督約束機制，因此隨著地方經濟建設的發展，地方政府的債務也不斷擴張。