1978年改革開放之前，國有企業利潤全部上繳中央政府，國有企業虧損全部由中央政府補貼，但1978年中央政府開始對國有企業實行基金制度，1979年試行利潤留成制度，1981年又實行各種形式的盈虧包干辦法。與此同時，從1979年開始試點，1983年和1984年分兩步實行了利改稅。1987年又在利改稅的基礎上對大中型國有企業實行承包經營責任制。中央政府對國有企業的這一系列改革措施本意是為了給國有企業創造獨立經營的條件，削弱政府對國有企業的行政干預，國有企業使國有企業成為真正的自主經營和自負盈虧的經濟主體。但實際效果并非如此，中央政府向國有企業的放權卻導致了國有企業的地方化。到1994年年底，各級地方政府控制了國有企業總資產的65%。[插圖]國有企業由中央政府所有轉變為地方所有，雖然現行法律不承認作為國有企業管理者的地方各級政府是所屬企業財產的所有者，但地方政府實際上控制了國有企業包括人事任免權、收益權和財產處置權等在內的幾乎所有權利。

而實際上，由于中央政府下放地方的國有企業基本上都是處于微利和虧損，甚至瀕臨破產的劣質資產，從而導致國有企業的地方化給地方政府帶來了沉重的包袱。地方政府既要通過諸如財政補貼和稅收優惠等財政支出政策對盈利企業予以扶持，又要承擔國有企業的債務和虧損、為破產國有企業職工提供最低生活保障和彌補養老醫療保險資金缺口，實際上國有企業等于地方政府不僅要為國有企業買單還要替中央政府支付改革成本，導致地方政府債務的大量累積。