《中華人民共和國預算法》（中華人民共和國主席令〔1994〕第21號）第28條明確規定，發行債券除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行債券，不能通過發行債券方式進行融資。這一規定剝奪了地方政府發行市政債券的權利。

當然，中央政府約束地方政府直接發債也有其客觀原因，主要出于以下考慮：第一，擔心地方政府過度舉債，造成重復建設和債務危機，最終發行債券加重中央財政的負擔。地方政府的約束力被認為是最值得重視的軟肋。在計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，地方政府的自我約束力不強，有著無限擴大支出的偏好和沖動。發行債券決策責任機制不健全和法律約束缺位是誘發這種不良現象的重要原因。此外，由于中國是單一制國家而不是聯邦制，對于欠債不還的地方政府，中央政府只能在轉移支付上做文章，最終受損的還是中央政府。所以中央政府在對地方政府缺乏相應制裁措施的情況下，除了限制地方政府發債，沒有其他辦法。第二，地方債務規模難測。由于地方政府負債極不規范，種類繁多，而且大多是隱性的，到底負債規模有多大，無統一說法。例如，發行債券早些年，就有研究報告認為中國僅鄉鎮級債務就高達億元，其中不少債務已經轉化為銀行的不良貸款。如果在這種情況下，中央政府允許地方政府發行市政債券，必然會進一步增加金融風險，危及國家經濟安全。正是在此情況下，2010年年初，中華人民共和國財政部（以下簡稱“財政部”）向各省級地方政府負責人下發了一份特殊的調查問卷——政府負債調查表。但是目前發行債券還沒有公布一個準確的數字。不少學者或機構通過自己的方式估算了地方政府的負債規模。如財政部財政科學研究所所長賈康的估算是，目前中國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務總規模在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；國務院發展研究中心金融所副所長巴曙松亦認為，2009年地方政府投融資平臺的負債總規模已經超過了地方政府全年的總財政收入；[插圖]中金公司研究報告預計，2009年年底，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年新增約3萬億元；《21世紀經濟報道》2010年3月3日援引未具名的政策機構數據稱，中國地方政府負債余額超過8萬億元，其中包括7萬億銀行貸款；《中國證券報》報導稱，2009年有9.6萬億元新增貸款，其中發行債券約40%流向地方政府融資項目。第三，中央政府擔心難以協調整個社會資金在國債、企業債、金融債乃至股票之間的分配比例。地方公債與國債應該是相互聯系、相互補充的，但有時也會出現矛盾。因為一定時期內社會閑置資金是有限的，如果不從制度上明確二者的協調關系，有可能在債券發行時出現搶時間、搶市場和相互攀比利率等矛盾。

在現有國債市場還不十分成熟的情況下，過早地開放地方債券市場，可能導致債券市場秩序的混亂，進而威脅金融體系的安全。正是在這種條件下，地方政府紛紛進行融資創新，尋求一種替代性的融資方式，從而能夠避開法律的限制而獲得必要資金。一些地方政府通過設立隸屬企業，以這些企業作為發行債券的主體，并對這些企業和債券予以擔保和優惠政策，于是就產生了中國的城市建設投資債券，也就是所謂的“城投債”。